基層普遍存在“治理空轉”現象,疲于應付上級的各項任務,卻未必真正把工作落到了實處。
前段時間在中部某縣調研,當地的基層干部對基層工作有了一個新概括:上面千把刀,基層一顆頭。意思是說,現如今,上級的監督力量實在是強大,幾乎每一個部門都有權力問責基層,基層的每一項工作都可能被問責。
監督泛濫
我們調研發現,最大的問題恐怕出在監督泛濫上。過去一些年來,上級是不斷向基層賦權了,資源也不斷下沉,但也同時也出現了監督下鄉現象。
客觀地說,這幾年來監督下鄉是起到了正面效果的�;鶎庸ぷ髌毡橹v規矩了,過去在基層常見的違規現象,已經很少見。
比方說,鄉村干部普遍遵守中央八項規定,吃吃喝喝的現象是極其少見了。在農業綜合補貼、低保等涉及群眾利益的政策執行方面,也甚少出現套用、挪用、優親厚友等行為。就筆者的觀感,基層干部的廉潔程度極大提高了。
但是,監督下鄉也存在不少不切合基層實際的地方,極大束縛了基層手腳,甚至于起到了負面效果。每一個部門,但凡是給基層賦予了一點點資源和權力,就要想盡辦法建立一套監督機制。其出發點是為了保證資金安全,推動基層保質保量完成任務。
但意外的后果是,每一職能部門都“蛻變”成了某項政府業務的監督部門。為了達到監督效果,各個部門想盡辦法,使用各種花樣監督基層。
環保部門有環保督查,從中央到地方,這套體系完整而威力十足,基層必須認認真真應對。以至于,為了應對環保督查,基層被迫做出了損害群眾利益的事情。過去一些年來,為了禁燒秸稈,北方的基層政府普遍采取了嚴防死守的措施,和群眾玩起了貓和老鼠的游戲—以至于,“防火”成了基層的中心工作。
北方“防火”尚可理解,但這幾年很多南方地區竟然也要嚴禁群眾焚燒秸稈。南方地區田少,秸稈也不多,焚燒秸稈對空氣污染的影響微乎其微,基層干部和群眾都覺得環保部門不可理喻。
筆者在調研期間,鄉鎮干部哪怕是下班了,在田間地頭散步,發現了“火點”,第一反應也是要去“滅火”,否則被遙感監測到了,又要扣分,挨批評。這幾年,北方的一些農村地區為了減少揚塵,都在積極推廣環保型收割機。但是,因為配套措施跟不上,也就出現了多起政府要求農民手割小麥的新聞事件。一般而言,只要成了輿論事件,上級部門總會指責基層,批評其在污染防治中有官僚主義形式主義作風。
問題在于,如果基層不這樣做,一旦被環保督查檢查到,怕是也會被問責—這個時候,上級部門并不會考慮基層實際。
大事要監督,小事也不放過。哪怕是一些極其細小的任務,上級部門也有各種監督辦法。這些年,所有職能部門都在努力提高自己管轄事項的重要性。各個部門都深諳其道,推動工作的最好辦法就是把自己的業務工作納入考核指標體系里,做好了獎勵,做不好就問責。
當然,最好的是,還要爭取主要領導批示、站臺,有了主要領導的“尚方寶劍”,就可以把普通的業務工作變成基層的重點工作�;鶎釉谥攸c工作推進過程中出了紕漏,惹得領導不滿意,肯定會影響其整體評價。
由于對基層的考核指標實在是太多,每個部門都可以對基層指手畫腳,基層就難免陷入“打亂仗”的境地。
基層對每項工作都得認真應對,生怕某項工作出了紕漏,然后被扣分了;但基層力量也就那么大,所有事情都重視,也就意味著所有事情都只能表面應付。
過去的基層工作,可以“一俊遮百丑”,只要所有工作都能完成任務,有符合當地實際的工作創特色,總體成績就不錯�,F如今,基層工作是“一丑遮百俊”,只要有一項工作不優秀,其他工作都白費。
于是乎,基層都在加大馬力滿負荷運轉,不管這項工作在本地有無實際意義,總之是要不折不扣完成。
每一個部門都是基層的“指揮棒”,都可以指揮基層干活兒。一些上級部門,動不動就搞排名、通報,雖然只字不提監督和問責,基層卻心知肚明。一些工作本來就是“務虛”,上級部門為了做出成績,也要求基層跟著做一些虛頭巴腦的工作。
比如,很多部門都在推廣本系統的App,要求基層發動群眾下載安裝,連App下載安裝完成量,也搞排名,每個星期通報一次,搞得基層壓力無比巨大�;鶎訉嵲跊]辦法,就只能想盡辦法折騰群眾。結果,只要多下載一個App,基層在群眾心中的印象就減少一分。
當監督成了產業
有些工作任務,因為過多且涉及面過廣,上級部門實在是監督不過來,也就催生出了龐大的監督產業。
一是服務于監督的技術蓬勃發展,技術為“監督無死角”賦能。環保部門的監測,技術可謂最為先進,遙感、探頭、大數據、云平臺⋯⋯哪個地方冒火冒煙了,哪個地方的PM值不正常了,反應迅速,問責也迅速。
就監督這件事,只要有關部門想得到,技術上就做得到。
某地為了完成早稻生產這個“政治任務”,苦于農業局的工作力量有限,沒辦法有效監督基層按時完成任務。一番探索發現,可以采用無人機巡查的方式。哪怕是在深山老林里,無人機也可以把那些荒廢了十多年的田地發現出來,省時又省力,并且還證據確鑿,基層只能照單全收,政府掏腰包幫農民重新開荒。
二是充分利用現代傳媒技術,引進社會監督和媒體監督。當前,現代傳媒和互聯網的蓬勃發展,讓監督的門檻大大降低了。結果,群眾反映通道是暢通了,但這些監督平臺往往無法識別少數群眾的惡意投訴,基層為此耗費大量精力。
某個鄉鎮有個精神病患者,其愛好就是打各種投訴電話。有一次,一天之內打了100多個12345投訴電話。鄉鎮政府被逼無奈,只能去上級有關部門解釋情況。但上級部門的回饋是,該鄉鎮并不是孤例,理論上群眾都有權利反映問題,12345無法剔除這種惡意投訴。
為了增強監督的力度,很多地方都慣于采用媒體監督的辦法,基層對媒體可謂是如驚弓之鳥。
有些地方定期采用電視問政,主要領導要是在電視上被問得啞口無言,丟了面子,回頭指定是要問責給自己添麻煩的基層單位和工作人員的。以至于,但凡是電視問政的前半個月,基層都要萬分小心,就怕被媒體找出“線索”。
比如,和群眾生活密切相關的城管部門,就得加強街面整頓,既要防止占道經營影響居民生活,又要防止“一刀切”斷了小販的營生,得罪哪一方都不好,真是難為了基層。
一些無良媒體,也就摸透了基層害怕媒體的心態,打著合作和幫忙宣傳的口號,把電話直接打到政府辦公室或領導手機里。
筆者在某縣調研,幾乎每個鄉鎮領導都接到過這樣的電話。某個鄉鎮沒有接受某媒體提出的合作要求,過了段時間果然就被曝光了一個問題,說該鎮在新農保續費的過程中,讓農民只能在App上續費,不能按傳統的代收代繳的方式進行,直指該鎮搞形式主義官僚主義,故意刁難群眾。
這個問題是真的,但根子在上級部門的政策不接地氣,問題也不僅僅出現在該鎮。但是,該鎮還是被問責了,誰讓該鎮很不幸地被曝光了呢?
此后,絕大多數鄉鎮出于“花錢消災”的考慮,每年都要支出數目不菲的“宣傳費”,少則幾萬,多則上十萬—當地一個鄉鎮每年可支配的收入也就幾十萬元。
三是監督外包成了普遍現象。有些工作,監督的任務實在是太多了,連技術都解決不了問題了,以至于上級部門不得不用第三方檢查和評估的辦法進行。“監督”已經成了一個龐大的“產業”,不僅政府內部有各種督查、檢查等力量,連市場上也出現了各種幫政府監督的咨詢公司、調查公司之類的企業。
現如今,幾乎每個地方都有調查公司在活動,高校里面也有一批專門干“第三方”的教授和團隊。原因就在于,每個地方政府都有數量可觀的政府預算購買服務資金,這些資金都用來監督基層,相關企業也有利可圖。
第三方監督,有些時候看似客觀公正,卻一點都不符合基層實際。某地為了推動人居環境治理工作,請第三方檢查評估,每個月排名一次。各個鄉鎮甚是惱火,都覺得不公平。
一條街道,清潔無比,僅僅是一兩堆雞屎,就被扣分。為了避免這一問題,鄉鎮政府只能想盡辦法讓群眾圈養雞鴨。只是,群眾反映,雞鴨總得在外面覓食,總得回家,總不能不讓家禽牲畜拉屎吧?
某地在大城管考核中,總是被扣分。明明本月采取了強力措施整頓,但考核成績竟然比上月還差。分管領導很是奇怪,一番了解才發現,“第三方”考核有很大隨意性。與其花大力氣把工作做好,還不如花點小力氣公關“第三方”。
監督的負擔實在是太重了,不僅被監督者感到了壓力,連監督者也有工作壓力�;鶎右呀洺霈F了一個苗頭,所有工作,從業務完成到監督,都請第三方。
某地經管部門為了加強農村三資管理,不僅審計請第三方,連會計也請第三方。經管部門的會計,并不從事業務,而是和第三方對接工作,應付上級監督。
為何如此?經管部門的負責人說,集體“三資”管理被盯得太緊了,上面但凡要來巡視、巡查、督查、檢查,必定要盯著“三資”賬目,這還不算各種審計。“三資”的要求高,監督又頻繁,經管部門實在折騰不起,一合計,就想到了外包這個辦法。認認真真“應付監督”
基層有一大堆關于上級監督不切實際的“黑色幽默笑話”,但是,監督力量極其強大,已經改造了基層治理生態。監督力量如同一張天網籠罩在基層�;鶎用恳患�,無時無刻不處于監督的過程中。
并且,監督的剛性越來越大,動不動就拿政治站位說事。哪怕是一丁點小事,也可以被說成是某種不負責任的苗頭,被上綱上線。
在過去,基層被監督出了一點問題,還可以向上級說明和解釋情況�,F如今,基層都懶得解釋了。在很多情況下,解釋了也沒用,還不如認認真真地應付。
一些被提到政治站位的事項,理解要執行,不理解也要執行,解釋沒用。為了保證工作萬無一失,哪怕上級政策不切實際,也要硬著頭皮完成。
去年和今年春天,一些地方為了實施早稻生產的“政治”任務,要求基層在規定的時間內完成一定比例的生產任務。但實際上,很多地方已經十幾二十年沒有種雙季稻,當地的土地、勞動力、種子、水利和其他生產配套,根本就不足以支撐早稻生產。
群眾不愿意種,基層政府只能投入不少補貼,幫助群眾翻耕、買化肥和種子。結果,還是有不少群眾不愿意種,只能是村干部代替農民種,“村干部都被逼成了種田大戶”。
一些跨層級監督,基層連解釋的機會也沒有。比如,對于國家和省里的督查暗訪,基層根本就不可能搭上話。督查組檢查出了問題,基層只能照此“問題”,認認真真寫情況說明和整改報告。
哪怕這個問題不是基層執行的問題,明擺著是上級政策不接地氣的問題,也不能說是政策問題,只能說是自己有問題。
麻煩還在于,上級的監督,尤其是跨級監督,幾乎都有“找問題”的任務。結果是,基層都在碰運氣。運氣不好,被暗訪組暗訪到了,必定就會被訪出問題來。
那些處于高速路口的鄉鎮,因為容易被暗訪,問題也就比較多—但他們的工作,卻未必是比較差的。
某鄉鎮被暗訪組暗訪出了一個問題,說是該鎮有一棟危房,沒有改造,工作不到位。鄉鎮政府很是奇怪,不知此房在何處。費力調查才發現,此處房子早就廢棄多年,無人居住十多年了。暗訪組竟然是翻墻而入,發現了這個問題。
基層哭笑不得,只能認認真真整改。
人們都在奇怪,屬地管理歷來就有,屬地責任向來如此,為何到了今天,屬地責任成了基層負擔的一大來源?
很可能是,因為跨層級監督的存在,以及上級監督剛性的加強,破壞了分級管理的機制。
概言之,屬地責任避免基層背鍋,需要有責任的識別機制,對基層情況進行具體問題具體分析。
在分級管理的情況下,上下級之間的信息是比較通暢的,基層也可以向上一級部門反映實際情況。但分級管理破壞后,哪怕直接上級知道基層的實際情況,也很清楚政策不接地氣的問題,也因為跨級監督的存在,讓上下級之間的政策溝通機制失效。
現如今,基層都已經習慣了對照上級監督反饋進行整改,幾乎沒有動力去向上級反映基層實際。不管上面監督到的問題是不是真的,首先要誠懇承認自己的工作不夠到位,絕對不能質疑上級監督有問題。
最好是,上級監督到了一個小問題,基層得主動舉一反三,從制度上堵住漏洞。于是乎,基層工作越來越謹慎,“怕出事、不出事”成了基層政府的基本行為邏輯。
由于監督全覆蓋,太過于普遍,基層工作好壞,已經不能用工作實績來體現,而是用監督的結果來代替評價�;鶎酉萑肓�“被監督—應付監督”的怪圈里。
基層工作首先考慮的是不能出事,不要給自己無事找事,哪怕是群眾有需要,也不能擅自作主,一定要等著上級的明確指示。面對一些難點堵點問題,基層領導的第一反應是向一把手或上級請示,防止自己處理不當,被上級監督時找麻煩。
基層凡事都要留個退路,辦事留痕、請示報告,按規定辦事,已經不是上級要求了,早就是基層自覺行為。
結果是,基層對形式主義官僚主義等做法,竟然習以為常了。
如今,基層工作還是繁雜,事情也多,麻煩的是,基層還隨時面臨被問責的風險�;鶎痈刹慷加X得,由于可以進行問責的部門太多,不做事當然會被問責,但做事了,風險也大,問責的可能性也很大。
基層這顆頭,被砍是必然的,就看是哪把刀砍下來。
基層在某種程度上已經習慣了在高壓下工作�;鶎悠毡榇嬖�“治理空轉”現象,疲于應付上級的各項任務,卻未必真正把工作落到了實處。(文 / 呂德文 武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員)